¿EXISTE EN EL MUNDO País QUE HAYA SUSTENTADO SU DESARROLLO EN LA MINERÍA?
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| HACE 20 AÑOS ERA LA CUARTA MAS POBRE DEL PERÚ |
La
minería se ha convertido en una de las principales actividades económicas del
mundo y se localiza en países cuya
legislación es favorable para los intereses privados de las transnacionales.
En el presente artículo, el autor de la nota analiza
y pregunta ¿que nos dejó el boom de la minería? ¿De quién es la riqueza minera?
¿Existe en el mundo país que sustente su
desarrollo en la minería?
Actualmente,
el debate está entre continuar con el
actual modelo primario exportador, o virar hacia una estructura económica más
diversificada.
A
continuación posteamos una nota periodística para el análisis y la reflexion:
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PERÚ: ¿QUÉ NOS DEJÓ EL BOOM DE LA MINERÍA? ¿DE QUIÉN ES LA RIQUEZA
MINERA?
Publicado: 20 noviembre, 2015 en NOTICIAS
A lo largo de 2014, el precio internacional de los metales,
principal dinamizador en los últimos años del sector extractivo, continuó
mostrando correcciones a la baja, como ocurre desde 2011 y 2012; asimismo y de
manera más abrupta, el precio del petróleo redujo a la mitad su valor en seis
meses. Todo ello tendrá un claro efecto en la disminución del aporte fiscal del
sector extractivo.
Hoy que la evidencia muestra que el ciclo de precios altos de
las materias primas ha llegado a su fin, podemos afirmar que hemos entrado a un
nuevo escenario, cerrando en nuestro país un ciclo (2004-2012) caracterizado
por el incremento de la inversión, la producción, las reservas internacionales,
los ingresos para las empresas y la recaudación fiscal del sector extractivo.
Este boom extractivo permitió al Estado peruano distribuir recursos entre sus
niveles de gobierno y llevar adelante diferentes programas y proyectos en la
fase inicial del proceso de descentralización.
Al mismo tiempo, han sido años de controversia. Por el lado
económico, se generó un debate alrededor de la aplicación de la Ley de regalías
mineras y de la negativa de un grupo de empresas a cumplir con dichos pagos en
virtud de sus contratos de estabilidad tributaria; también, en el inicio del
gobierno de Ollanta Humala se discutió la aplicación de un impuesto a las
sobreganancias, propuesta que fue desplazada por la aplicación del gravamen
minero, con efectos no muy claros. En tanto, en el campo social, los conflictos
entre empresas y comunidades locales se reprodujeron en varias regiones del
país debido a que éstas perciben que sus derechos económicos y sociales son
vulnerados frente a un Estado con poca capacidad y voluntad para hacer cumplir
las normas socio-ambientales, las que a su vez son cuestionadas por su
permisividad excesiva.
Actualmente, la discusión sobre el sector extractivo está
centrada entre continuar con el actual modelo primario exportador, aplicando
algunos ajustes, o virar hacia una estructura económica más diversificada, tal
como vienen recomendando la CEPAL y organismos como el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional. Si bien ya en el 2014 se publicó el Plan Nacional de
Diversificación Productiva, se percibe que este cuenta con poco respaldo
político del gobierno y que, por el contrario, se pretende continuar con el
modelo extractivo actual otorgando beneficios tributarios a las empresas,
debilitando la institucionalidad ambiental y afectando los derechos de las
comunidades. La necesidad de este debate se ve opacada por las voces de quienes
afirman que el país crece a una menor velocidad debido a que no se llevaron
adelante algunos proyectos mineros producto de los conflictos sociales y las
trabas burocráticas.
En esta línea, los gremios empresariales exigen medidas que
permitan agilizar los trámites, como la implementación de la ventanilla única,
la acotación a la ley de consulta previa (que se aplique solo para comunidades
amazónicas) y la agilización de la aprobación de los Estudios de Impacto
Ambiental (EIA). Asimismo, la creación en 2013 de la Sociedad Peruana de
Hidrocarburos expresa la voluntad de una más fuerte presencia pública de los
intereses de las empresas petroleras. Permeable a esta presión, a lo largo de
2014, el Gobierno Nacional impulsó una serie de medidas tributarias, de
simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de
la inversión privada.
De este contexto han surgido claramente dos preocupaciones. Por
un lado, en razón de la multiplicación de conflictos sociales ligados a la
actividad extractiva, se habla de la necesidad de una mejor gestión sectorial y
territorial del sector extractivo. De otro lado, en relación a la captación y
redistribución de los recursos, un reto pendiente es fortalecer la capacidad de
gestión del aparato público en todos sus niveles. Entre ambas, creemos
necesario promover un debate abierto acerca de los resultados e impactos
logrados con los recursos provenientes de la renta de las industrias
extractivas en estos años de boom.
En otros términos, planteamos que se abra un debate sobre el rol
que cumplió la minería en nuestra sociedad. El Reporte N° 19 de Vigilancia de
las Industrias Extractivas propone un balance sobre la generación, distribución
y uso de la renta de la minería, gas y petróleo en el país. Su publicación, a
cargo de Grupo Propuesta Ciudadana, es posible gracias al apoyo de las
organizaciones Natural Resource Governance Institute y Pan para el Mundo.
NO FUE UNA RIQUEZA COMPARTIDA
Entre los años 2004 – 2012, el sector extractivo resultó
favorecido por un escenario extraordinario de precios altos y demanda creciente
de recursos naturales. Esto incentivó la llegada de grandes inversiones al
sector que incrementaron la producción y las ganancias de las empresas y, por
consiguiente, también la recaudación de ingresos fiscales del Estado.
Este escenario posicionó al sector extractivo –minero e
hidrocarburífero–, como muy importante para la economía pese a su bajo aporte
al PBI, al empleo y a los reducidos encadenamientos productivos que genera. Con
un aporte a la caja fiscal que alcanzó en promedio el 23% de los ingresos del
gobierno central en el período de mayor bonanza (2006-2011), este modelo
aseguró recursos suficientes para financiar obra pública y programas sociales,
por lo que los gobiernos de turno mantuvieron casi inalterables las políticas
económicas gestadas en los años 90, perdiendo la oportunidad de participar en
mejores condiciones de la riqueza generada.
Es claro que fueron las empresas las principales beneficiadas
con el boom minero y que el Estado sólo participó de una porción menor de la
riqueza generada debido a que el esquema tributario, establecido en los años
90, se mantuvo inalterado hasta el año 2011. En ese sentido, la aplicación de
la Ley de regalías mineras fue diluida por los contratos de estabilidad
jurídica que protegían a las empresas y, más adelante, la negociación del
Aporte Voluntario Minero conformó un fondo apenas equivalente a las regalías
mineras no pagadas. Las medidas tributarias aprobadas por el gobierno de
Ollanta Humala en 2011 (gravamen minero e impuesto especial a la minería)
produjeron mucho menos de los 3,000 millones de soles anuales ofrecido porque,
de un lado, llegaron tarde cuando los precios caían y, del otro, porque el
gobierno cometió el error de aceptar que estos pagos sean descontados como
costos al momento de calcular la renta imponible.
¿DE QUIÉN ES LA RIQUEZA MINERA?
Hoy que la evidencia muestra que el ciclo de precios altos de
las materias primas ha llegado a su fin, podemos afirmar que hemos entrado a un
nuevo escenario, cerrando en nuestro país un ciclo (2004-2012) caracterizado
por el incremento de la inversión, la producción, las reservas internacionales,
los ingresos para las empresas y la recaudación fiscal del sector extractivo.
Este boom extractivo permitió al Estado peruano distribuir recursos entre sus
niveles de gobierno y llevar adelante diferentes programas y proyectos en la
fase inicial del proceso de descentralización.
No supimos repartir bien la torta.
En el período 2004-2014, las transferencias de recursos hacia
los gobiernos regionales, por canon y regalías, se vieron favorecidas por la
recaudación creciente de recursos por parte del Estado.
Sin embargo, el que estas transferencias estuvieran concentradas
en las principales zonas productoras, generó inequidades en la distribución del
presupuesto en perjuicio de las regiones no productoras. Este problema fue
parcialmente corregido por las transferencias compensatorias realizadas por el
MEF aunque utilizando mecanismos discrecionales y poco transparentes.
El problema de la inequidad en la distribución del presupuesto
persiste aunque en menor medida y, tras 10 años, el esquema de distribución del
canon sigue sin modificación porque es políticamente difícil lograr un consenso
en el Congreso de la República. Una eventual modificación de este esquema debe
discutirse retomando la agenda de la descentralización fiscal, que nos permita
avanzar hacia un sistema de transferencias más previsible, transparente y menos
volátil.
LA CANON-DEPENDENCIA
Los gobiernos subnacionales, receptores de los recursos del
canon y regalías, financiaron con ello parte importante de sus inversiones.
Fue, en algunos casos, la principal fuente de financiamiento, provocando una
muy alta dependencia de las transferencias, en especial en el caso de las
municipalidades de las regiones productoras. Entre el 2008 y el 2012, alrededor
de una quinta parte del presupuesto total de los gobiernos regionales se
financió con transferencias de recursos provenientes principalmente de la
minería. Esta situación empezó a revertir a partir de 2012, cuando los precios
de los minerales caen, arrastrando a la baja las utilidades de las empresas y
con ellas las transferencias por canon. Las regiones mineras (Ancash,
Cajamarca, Moquegua, Tacna, La Libertad) han visto reducirse drásticamente sus
ingresos por concepto de canon minero, que pasó de S/. 5,200 millones en 2012 a
S/. 2,000 en 2015. Frente a este escenario que combina ingresos a la baja y con
alta volatilidad, los reclamos de las autoridades y la protesta social van en
aumento por la disminución del empleo generado a través de las obras públicas.
Sin embargo, el peso de la renta extractiva en el financiamiento
de las inversiones en los gobiernos regionales ha disminuido. Hasta el año 2010
financiaba más del 40% de las inversiones, y entre 2009 y 2010 financiaron más
del 50%.
¿EN QUÉ GASTAMOS EL DINERO DEL CANON?
No gastamos solo en “monumentos inútiles”.
De los S/. 8,181 millones presupuestados para inversiones por
parte de los gobiernos regionales en 2014, el 22% está financiado
principalmente con recursos provenientes de las actividades extractivas. Estos
recursos están orientados a proyectos en las funciones de Salud y Saneamiento
(27.05%), Transporte (25.59%), Educación, Cultura y Deporte (20.05%) y
Agropecuaria (13.98%), sumando en total 86.7%, siguiendo una tendencia que que
no ha variado significativamente respecto a los últimos 10 años. Así, la
evidencia contraviene la idea común de que las municipalidades y gobiernos
regionales asignan esos recursos a proyectos no prioritarios.
Si bien existe información que indica que alguna porción de
estos recursos se destina a proyectos de nula trascendencia en algunas
localidades, es una falacia generalizar que los recursos del canon se
dilapidan. El problema de fondo de la inversión pública, tanto la
descentralizada como la nacional, tiene que ver con la calidad del gasto: obras
sobredimensionadas, problemas de diseño y alta incidencia de la corrupción. La
ausencia de información que permita medir la calidad del gasto y su impacto es
un déficit urgente a superar desde el MEF.
¿SABEMOS GASTAR EL PRESUPUESTO PÚBLICO?
Desde hace varios años se cuestiona y critica a las autoridades
locales y regionales por su bajo nivel de ejecución del gasto. Sin embargo, la
información que publica la plataforma Consulta Amigable del Ministerio de
Economía y Finanzas da cuenta de que en los últimos ocho años, en cifras
agregadas, el gasto de inversión en los gobiernos regionales y municipalidades
ha crecido a una velocidad mayor que aquel del Gobierno Nacional.
Un aspecto que los críticos no consideran es que los
presupuestos de inversión de los gobiernos regionales sufren fuertes
modificaciones durante el año, producto principalmente de las transferencias
extemporáneas de recursos provenientes de los sectores del Gobierno Nacional
(Ministerios de Educación, Vivienda y Construcción, Transportes, entre otros) y
que realizan cuando su gasto sectorial avanza menos que lo previsto. Una prueba
de ello es que el avance de ejecución del gasto supera el 100% cuando se toma
como referencia el presupuesto de apertura y solo disminuye cuando se alude al
presupuesto modificado.
Como podemos apreciar, los porcentajes más bajos de ejecución
corresponden a los años en los que los cambios en el presupuesto fueron más
marcados; pero también se observa una tendencia de mejora en la eficacia del
gasto a partir de 2009. Desde 2007, las transferencias por canon minero se
realizan en una sola ocasión, de golpe, reemplazando la transferencia en doce
cuotas que se realizaba hasta entonces. Este cambio introduce más volatilidad
al presupuesto porque implica que en junio o julio los gobiernos regionales
reciben una fuerte transferencia de recursos que es imposible ejecutar en los
cinco o seis meses restantes. El resultado inevitable: los elevados saldos
presupuestales sin ejecutar que son transferidos al año fiscal siguiente.
LA ‘PRIVATIZACIÓN’ DE LOS RECURSOS PÚBLICOS
Apelando a la supuesta “ineficiencia” o “mala gestión” de las
inversiones por parte de los gobiernos locales y regionales -y del Estado en
general-, desde el Ministerio de Economía y Finanzas se han tomado medidas
orientadas a impulsar la participación del sector privado en la ejecución de
obras públicas bajo el supuesto de una mayor eficiencia.
Para ello se han implementando dos mecanismos: Asociaciones
Público Privadas (APP) y Obras por Impuestos (OxI). En ambos se observa una
mayor participación de las empresas dedicadas a las actividades extractivas, y
particularmente mineras en el mecanismo de OxI. Esto se debe a los beneficios
que este mecanismo les procura, sobre todo en términos de mejora de imagen:
aunque se trata de recursos públicos las empresas incorporan discursivamente
este mecanismo dentro de una aparente responsabilidad social empresarial.
De
un total de 1,550.3 millones de soles comprometidos, sólo diez empresas (entre
ellas cinco mineras: Southern, Antamina, Volcan, Barrick y Goldfields; y dos
bancos: BCP e Interbank) concentran más del 86%, y las cinco primeras, más del
72%.
Entre 2009 y abril de 2015 se han registrado 1,550.3 millones de
soles en compromisos de inversión en el programa de OxI. El incremento
significativo en el monto comprometido en 2011 se explica por la construcción
del puente Chilina (Arequipa), por una inversión de 245.5 millones de soles.
Luego hay una clara tendencia al alza en la implementación de los proyectos y
en la participación de los capitales privados, notoriamente en 2013, cuando el
número de obras dobló al de 2012 y multiplicó la inversión por 2.4 veces
respecto al año anterior.
La evidencia internacional muestra que las obras realizadas
mediante APP son mucho más costosas, y su ejecución adolece de poca
transparencia. En el Perú, hemos demostrado que gran parte de las empresas
mineras que gestionaron los recursos del Programa Minero de Solidaridad con el
Pueblo no cumplieron con elaborar los estudios de evaluación de impacto final
de los proyectos implementados y, por tanto, no es posible conocer los impactos
producidos por la aplicación de estos recursos, que ascendieron a S/. 2,300
millones de soles.
DESORDEN TERRITORIAL E INCERTIDUMBRE
Como sabemos, en años recientes, se ha producido un crecimiento
acelerado de las concesiones mineras en el territorio nacional, en particular
en la sierra y selva.
Entre 1992 y 2014 el número de concesiones se multiplicó por
ocho, mientras que la superficie (en hectáreas) entregada se multiplicó por
once. En esta dinámica de ocupación del territorio, incluso algunas áreas
naturales protegidas y territorios reservados son presionados por las
concesiones y, en algunos casos, se les superponen derechos de uso, lo cual genera
una sensación de temor, desconfianza y el reclamo de las autoridades locales y
líderes de comunidades campesinas y nativas.
Si bien sólo una pequeña parte de los territorios concesionados
están ocupados por algún tipo de actividad minera, esta situación contribuye a
la conflictividad social que vive el país. Por ello, el sistema actual de
entrega automática de concesiones debe ser revisado y modificado.
Publicado por Grupo Propuesta Ciudadana
